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法治职教和《职业教育法》修订的对策与建议-娄底职业技术学院  郭广军
   法治职教和《职业教育法》修订的对策与建议
郭广军1,2  

(1. 娄底职业技术学院, 湖南 娄底  417000;  2. 中南大学软件学院, 湖南 长沙  410075 )

摘 要  打造中国特色职业教育法治体系,是促进国家现代职业教育治理体系和治理能力现代化的必由之路。从法理的角度,指出了我国现行《职业教育法》的上位法定位不准,下位法建设滞后,强制性不足、可操作性不强等问题,提出了在职教法治监督体系上增强权威性、强制性并强化执法监督,在职教法治实施体系上增强时代性、可操作性并强化普法宣传,在职教法律体系上增强科学性、系统性和前瞻性。针对《职业教育法(修订草案)(送审稿)》给出了十条建议,主要包括将其法律称谓改为职业技术教育法,将宪法作为其直接上位法;职业教育的功能地位是国民教育与人力资源开发,根本任务是培养高素质劳动者和应用型技术技能专业门人才;落实省级政府的主体责任,加大职业教育经费投入和条件保障力度等。
关键词  职业教育法; 法治职教; 对策建议
中图分类号  G718.5   文献标识码  A     文章编号  



打造中国特色职业教育法治体系,是促进国家现代职业教育治理体系和治理能力现代化的必由之路。中国特色职业教育法治体系是我国教育法治体系的核心内容,是实现法治教育和法治中国的必然选择。从我国现有《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《劳动法》等出发,系统调查研究现行职业教育相关法律实施现状和存在问题,提出针对性的、科学系统的对策建议,为建设完备的职业教育法律体系、强化职业教育法治实施与监督,推进职业院校办学章程制定,实施依法治教、依法治校、依法治学,促进国家现代职业教育治理体系和治理能力现代化服务,是一个重大而迫切的现实课题。
一、我国96版《职业教育法》的法理性分析
现行的《中华人民共和国职业教育法》于1996年5月15日颁布,同年9月1日起实施,是职业教育的基本法[1]。该部法律的实施为大力发展我国职业教育事业,提升职业教育的法律地位和法律保障发挥了重要作用。从法律条款体例观察,96版的《职业教育法》由总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件和附则这五章四十条构成。随着经济社会发展、科技进步和产业升级,职业教育从外部环境到自身发展均发生了重大变化,现行《职业教育法》在结构体例、条文内容、立法技术、法律责任和执法监督等方面上存在一些不足。
(一)现行《职业教育法》的上位法定位不准。
在《宪法》中制定专门的关于职业教育的条款是国际上绝大多数国家的根本法律保障。我国《宪法》同样是职业教育法的根本渊源,为职业教育法提供了基本指导思想、立法依据以及基本法律规范,但是对职业教育的重要性没有作出专门明确的规定。我国《职业教育法》的制定必须以《宪法》为根本依据,以《教育法》和《劳动法》等为重要基础。但现行《职业教育法》第一条的规定没有将《宪法》作为上位法,没有充分体现出根本法—《宪法》作为国内全部法律总渊源的地位[2]。
(二)现行《职业教育法》的下位法与单项法建设滞后。
我国职业教育法律支撑体系不完善,现行《职业教育法》的下位法与相关单项法建设严重滞后,例如校企合作是职业教育的重要办学体制和人才培养模式,可以作为职业教育单项法的《校企合作法》等尚未立法,导致校企合作主体的职责权限、义务权益不清,校企合作长效机制建设的法律保障乏力。针对高等职业教育、职业教育投入、职业教育质量、职业教育教师、职业教育督导、职业教育评估等方面突出问题,加快修订完善《职业教育法》的下位法及各单项法,建设完备的现代职业法律体系是一项非常紧迫的任务。
(三)现行《职业教育法》强制性不足、可操作性不强。
《职业教育法》在基本框架上,只有五章四十条,体例过于宏观、笼统、比较单薄。在立法技术上,“可以、应当、鼓励、适当、酌情、逐步增长、一定比例”等倡导性、非刚性、无法律后果的词频高,导致某些法律关系主体不履行义务也不必承担法律责任,降低了确定性、严肃性和权威性,缺乏强制性、约束力和可操作性。此外,一些法律条文对适用主体或者违法惩处主体的规定也不明确,导致执法主体互相推诿、互不负责,导致《职业教育法》客观上存在“有法不依、执法不严、违法不究”的现象。
二、现行《职业教育法》修订的法理性对策
(一)在职教法治监督体系上增强权威性、强制性并强化执法监督。
第一,突出《宪法》在《职业教育法》中的总渊源地位,增强其权威性和教育根本法律的地位。现代职业教育已进入加快发展、构建体系的新的历史时期,职业教育在促进就业、服务发展,改善民生、终身学习中具有不可替代的作用。《宪法》须对职业教育的重要性作出明确规定,加强政府、社会和人们对职业教育的重视程度,促进《职业教育法》的全面有效贯彻实施。《职业教育法》的修订必须更加突出《宪法》的总渊源地位,以增强其权威性、强制性。
第二,加强《职业教育法》的执法监督力度。明确规定《职业教育法》的执法主体、执法责任和执法程序,建立健全职业教育司法制度。完善加强《职业教育法》司法监督机制,主要包括各级人大对政府部门、上级政府对下级政府的职业教育执法监督,各级监察部门、财政部门、政法系统、行业企业对政府的职业教育执法监督,职业教育机构、学生家长、新闻机构、社会团体等对政府的职业教育执法监督。
(二)在职教法治实施体系上增强时代性、可操作性并强化普法宣传。
第一,职业教育立法应该与时俱进,增强其时代性、可操作性和实用性。《职业教育法》的修订,一方面应吸收近年来我国职业教育改革发展政策的成果,包括国务院关于加快发展现代职业教育的决定、国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)、现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)等决定规划和政策文件的经验成果,体现现代职业发展的时代特征和最新成就。另一方面要借鉴发达国家职业教育法的成功经验,并加强本土化加工。在操作层面必须考虑我国当前的现实环境,正面回应各级政府发展职业教育的责任问题、企业参与职业教育的权利义务问题、职业学校学生的受教育权保障问题、职业学校教师聘任培养发展问题、职业教育的经费投入与条件保障、职业学校的监督与管理、校企合作与工学结合、教育教学质量保障和法律责任等关键的问题。
第二,加强《职业教育法》的普法学习宣传。要把学习《职业教育法》作为各级党政领导、职业教育机构负责人、行业企业负责人、职业教育工作者和国家公务员等考核的重要内容。各级人大政府、教育行政主管部门、人力资源和社会保障部门、司法部门、宣传部门、职业教育机构、行业企业等应当采取有力措施,通过举办《职业教育法》学习培训班、知识竞赛、专题讲座,充分利用互联网、手机报、微信、电视、广播、报刊、期刊、标语等现代大众传播媒介,大力宣传《职业教育法》,努力拓展《职业教育法》的普法宣传广度和深度。
(三)在职教法律体系上增强科学性、系统性和前瞻性。
第一,积极稳妥修订《职业教育法》,确保其立法修法的科学性、系统性和前瞻性。《职业教育法》的主要渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等,须从历史的、宏观的、全局的、发展的观点看地《职业教育法》的修订。《职业教育法》的修订是一个系统工程,应当广泛听取各方意见,妥善处理好各方面关系,应当与其上位法、下位法和相关行政法规同步协调联动修订完善,以《宪法》为根本依据,将现行教育领域的基本法《教育法》,相关法律的《高等教育法》、《教师法》、《劳动法》、《民办教育促进法》等和相关教育行政法规的《学位条例》、《教师资格条例》、《教学成果奖励条例》、《中外合作办学条例》、《民办教育促进法实施条例》等系统性的一揽子修订完善。并同步适时制定职业教育单行法律法规,如《校企合作促进法》、《就业促进法》、《学校章程》等。
第二,完善与其相配套的下位法与单项法体系的建设,同步适时制定修改地方职业教育法律法规。在《职业教育法》的原则指导下,。国务院相关部委、各级地方人大要抓紧制定与《职业教育法》相配套的部门规章和地方性法规。加强对各地实施职业教育的法规条例的调查研究、总结提炼,提升其适应性、有效性和可操作性,拓展其适应范围。
三、《职业教育法(修订草案)(送审稿)》修订的建议
对《职业教育法》修订始于2008年,十一届全国人大常委会就将其列入了修法日程,教育部承担了《职业教育法》的修订拟草工作,完成了《<职业教育法>修订草案(送审稿)》(以下简称《职业教育法(修订草案)》)[3],并于2011年报送国务院法制办。当前,《职业教育法》的修订工作列入了十二届全国人大常委会立法规划,国务院法制办也进一步将《职业教育法》的修订提上议事日程。2014年教育部决定在原有修订成果的基础上,抓紧推进《职业教育法》修订工作,计划年内取得实质性进展。
《职业教育法(修订草案)》共九章七十七条,包括职业教育基本制度、职业教育机构、教育教学、受教育者与教师、经费与扶持、管理与监督、法律责任、附则。下面针对《职业教育法(修订草案)》有关条款提出以下具体修订建议。
(一)应当将《职业教育法》的法律称谓改为《中华人民共和国职业技术教育法》。
职业教育是深入实施技术立国、科教兴国、人才强国战略,建设人力资源强国的重要基础。为跨越“中等收入陷阱”,加快经济发展方式转变,促进产业转型升级发展,必须打造中国特色现代职业技术教育升级版,造就一支数以亿计高素质劳动者和技术技能人才大军,以最大限度释放人才红利。借鉴德国、日本等发达国家实施“技术立国”战略,大力发展现代技术职业教育的成功经验,为加快发展我国现代职业技术教育,构建现代职业技术教育体系,必须高举技术教育大旗,使技术教育成为提高劳动者技术技能素质的重要基石。应当确立技术教育的法律地位,将技术教育与职业教育并举并重,为实施技术立国战略提供法律保障。因此,建议将《职业教育法》的法律称谓[4]改为《中华人民共和国职业技术教育法》。
确立技术教育的法律地位,一方面是构建我国初等职业技术教育、中等职业技术教育和高等职业技术教育(包括专科层次、本科层次、研究生层次(专业硕士、专业博士))这一现代职业技术教育体系的内在需要,从初等、中等到高等的不同层次的职业技术教育,其专业技术教育的标准要求依次提高,另一方面参照联合国教科文组织(UNESCO)制订的《国际教育标准分类(ISCED2011版)》,也是我国的职业技术教育更好的与国际职业技术教育接轨,开展交流合作的需要。
(二)应当将《宪法》作为《职业教育法》立法依据的直接上位法。
《宪法》第十九条第二款:“国家举国各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育。”《高等教育法》第一条中将《宪法》和《教育法》作为其立法依据的直接上位法。
建议《职业教育法》第一条中将《宪法》、《教育法》、《劳动法》作为其立法依据的直接上位法。将《职业教育法(修订草案)》第一条改为:“为了实施科教兴国战略,发展职业教育,提高劳动者素质,建设人力资源强国,促进社会主义现代化建设,根据宪法、教育法、劳动法,制定本法。”
(三)高等职业教育投入应当以政府财政投入为主,其他多种渠道筹措为辅的体制。
《高等教育法》第六十八条:“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专业学校,其中包括高等职业学校和成人高等学校。”第六十条:“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制,使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”
建议《职业教育法(修订草案)》第五十二条改为:“国家建立政府财政投入为主体、多种渠道依法筹措经费的职业教育投入体制。中等职业教育实行政府投入为主、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制。高等职业教育实行以政府财政投入为主体,行业、企业及其他社会力量依法筹集,社会捐赠,受教育者合理负担等筹措经费的机制。”
当前,全国职业教育财政投入占教育财政总投入的比例和总量是最低的,特别是近几来所占比例在逐年下降,这是造成我国职业教育不能良性健康发展的根子问题,形成了职业教育社会地位低、培养质量差、学生满意度低、社会吸引力不足等突出问题。2011年,职业教育总经费仅占全国教育总经费的12.31%,比上一年减少0.21个百分点。2011年,中等职业教育预算内教育经费从普通高中的1.82倍下降到0.68倍,普通本科预算内教育经费是高等职业教育的5.16倍。2011年,普通本科院校生均预算内公用经费为9077.30元,高等职业院校为3546.23元,前者是后者的2.56倍[5]。
(三)职业教育的重要地位应当是国民教育与人力资源开发,根本任务应当是培养专门人才、传承技术技能和促进就业创业。
建议《职业教育法(修订草案)》第三条改为:“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分,是培养多样化专门人才、传承技术技能、推动经济社会发展、促进就业创业、改善保障民生的重要途径。”
(四)职业教育应当实行通识教育、专业教育、职业教育相结合的素质教育,培养德智体美全面发展的高素质劳动者和应用型技术技能专门人才、工程技术专业门人才。
建议《职业教育法(修订草案)》第四条改为:“实施职业教育必须贯彻国家教育方针,坚持面向人人,面向全社会,对受教育者进行思想政治教育、职业道德教育、通识教育和专业教育,传授职业技术知识和职业技术技能,进行职业就业指导,培养与现代化建设要求相适应,德智体美全面发展的高素质劳动者和应用型技术技能专门人才、工程技术专业门人才。
实施现代职业体系建设规划,关键要完善初等职业教育、中等职业教育、高等职业教育层次体系,培养各层次的应用型专门人才的需要。其中,高等职业教育应当包括专科层次、本科层次、研究生层次(专业硕士和专业博士)。
本科层次职业技术教育主要培养应用型工程技术人才,属于应用型专门人才,简称为工程型人才,又称工程技术型,其中包含工程设计与技术应用等。专科层次职业技术教育主要培养应用型技术技能人才,属于应用型专门人才,简称为技术型人才,又称为技术技能型,其中包含高等技术应用和高级技艺技能等。中职层次职业技术教育主要培养实用型操作技能人才,属于实用型人才,简称为技能型,其中包含动手操作和初步技术应用。
(五)职业教育法应当明确规定省级政府的主体责任[6]。
建议《职业教育法(修订草案)》第八条改为:“职业教育实行在国务院领导下分级管理,以省人民政府为主,省、自治区、直辖市人民政府统筹,行业指导,社会参与的管理体制。”
《职业教育法(修订草案)》只强调了省、自治区、直辖市人民政府的统筹职能是不够的,因为主体责任不明容易导致职能摩擦、责任推诿等诸多问题。因此,职业教育法应该明确规定省政府的主体责任,才能真正保证职业教育所必需的经费和师资条件。
(六)职业教育法应当着重强调加大职业教育经费投入和条件保障力度。
建议《职业教育法(修订草案)》第六章的名称改为:“第六章  经费投入与条件保障”
(七)职业教育法应当保障提高实用型操作技能人才、应用型技术技能人才、应用型工程技术人才的社会地位和待遇。
建议《职业教育法(修订草案)》第十二条第一款改为:“国家采取措施,不断提高实用型操作技能人才、应用型技术技能人才、应用型工程技术人才的社会地位和待遇。”
(八)职业教育法应当明确技工学校和技师学院归口国家教育行政部门管理。
建议《职业教育法(修订草案)》第九条增加第二款:“技工学校和技师学院归口教育行政部门管理。”
(九)职业教育法应当明确中等职业学校教育由中等职业学校、技工学校实施,高等职业学校教育实施由高等职业技术学院、应用技术学院(大学)和高级技师学院实施。
建议《职业教育法(修订草案)》第十四条第二款改为:“中等职业学校教育由中等职业学校、技工学校实施;高等职业学校教育由高等职业技术学院、应用技术学院(大学)和高级技师学院实施,根据需要和条件也可以由普通高等学校实施。”
(十)职业教育法应当明确职业教育实施以人为本的校企合作、工学结合的能力本位素质教育,防止职业教育过度功利化和工具化趋势[7]。
建议《职业教育法(修订草案)》第三十二条改为:“职业教育教学工作应当遵循教育规律,坚持以育人为本,以就业为导向,同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应,实行校企合作、工学结合,实行通识教育、专业技术教育、职业技能教育相结的能力本位的素质教育,注重提高受教育者的学习能力、就业能力、创新能力和可持续发展能力。”
四、结束语
构建中国特色职业教育法律体系是实现中国特色法治职教重要法律支撑。科学前瞻性的修订现行《职业教育法》是建立健全以《职业教法》为核心的中国特色职业教育法律体系核心基础。《职业教育法》修订是一项复杂系统工程,教育部送审的《职业教育法(修订草案)》是我国职业教育立法工作的重大进步,本文深表认同。此处提出的基于《职业教育法(修订草案)》的修订对策建议较之送审稿的进步修订实乃微不足道之管见,敬请读者批评指正。
参考文献:
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[2] 申慧琳, 刘 源, 王 革.《职业教育法》的法理学分析及对策[J]. 经营管理者, 2011, (12) : 1.
[3] 教育部. 《中华人民共和国职业教育法(修订草案)(征求意见稿)》[S].  2010, 12.
[4] 邢  晖. 《中华人民共和国职业教育法》修订动态和建议[J].河南科技学院学报, 2012, (10) : 1-3.
[5] 苏  敏. 加强经费保障加快发展现代职业教育[J]. 中国职业技术教育, 2014, (21) : 246-249.
[6] 张媛媛. 我国职业教育法的内容改进研究[D]. 沈阳: 沈阳师范大学硕士学位论文, 2013.6..
[7] 郭广军, 刘兰明, 林春明. 打造“升级版”的中国特色高等职业教育[J]. 教育与职业, 2014, (8/792):5-7.





Vocational Education Ruling of Law and Countermeasures & Suggestions for Vocational Education Law Amendment
GUO Guang-jun1,2
(1. Loudi Vocational and Technical College, Loudi Hunan, 417000, China;
2. School of Software, Central South University, Changsha Hunan, 410075, China;

Abstract:To establish the vocational education law system with Chinese characteristics is to promote national modern vocational education management system and realize the modernization of governance capacity. From the perspective of jurisprudence, this paper points out some problems existed in current vocational education law such as higher-level law’ inaccurate orientation, than lower-level law’ lagging behind ,superior lack of mandatory and weak operability; and proposes to add the authority compulsory execution on the rule of vocational education law supervision system; to strengthen the contemporaneity and operability on the implementation of the law system, and to strengthen the scientific, systemic and prospective characteristics on the law system. Ten suggestions in connection with the vocational education law (revised draft) are given mainly including to the following: to amend the legal title to vocational and technical education law and make the constitution as the direct higher-level law; the function and status of vocational education is national education and human resources development; the basic task is to cultivate high-quality labourers and professional talents with applied technical skills; to implement the provincial government's main responsibility; to intensify the conditions of vocational education funds investment and guarantee efforts etc..
Key words:vocational education law;  vocational education ruling of law; countermeasures and suggestions


主办单位:湖南省教育科学规划领导小组办公室《教育科学省级规划课题成果推广研究与实践》课题组
版权单位:湖南省教育科学规划办《教育科学省级规划课题成果推广研究与实践》课题组